Entre européanisation et neutralité : le dilemne autrichien
Eurasie :: Samedi, 27 février 2010 :: PG ::
Depuis son adoption le 26 octobre 1955, le principe de neutralité est devenu la pierre angulaire de la politique étrangère et de sécurité de l’Autriche. Le gouvernement autrichien réaffirme d’ailleurs régulièrement son attachement à la neutralité, élément qu’il présente souvent comme une contribution spécifique, propice à la paix et à la sécurité en Europe. Pourtant, l’adhésion de l’Autriche à l’Union européenne en 1995 a considérablement restreint le champ d’application de la neutralité autrichienne. Face au développement de l’intégration européenne, l’Etat autrichien tente de déployer une stratégie complexe et ambiguë qui vise à concilier neutralité et européanisation.
A l’image de la Finlande, ce sont avant tout des considérations géopolitiques qui menèrent l’Autriche à opter pour le principe de neutralité. En effet, suite à la Seconde Guerre mondiale, le pays fut occupée pendant 10 ans par les quatre puissances victorieuses (Etats-Unis, Grande-Bretagne, France, Union soviétique). Moscou liant la question autrichienne à celle de l’Allemagne, les négociations pour la création d’un nouvel Etat autrichien s’avérèrent dans un premier temps extrêmement difficiles.
Avec l’adhésion de l’Allemagne de l’Ouest à l’OTAN en 1955, les Soviétiques acceptèrent finalement de dissocier les deux questions mais posèrent une condition: ils ne retireraient leurs troupes de l’Autriche qu’à condition que celle-ci devienne neutre. Pour l’URSS, il s’agissait de constituer, avec la Suisse neutre voisine, une zone tampon entre le bloc soviétique et les pays membres de l’OTAN. De son côté, l’Autriche estimait que sa garantie de neutralité faciliterait un accord entre les grandes puissances occupantes sur le recouvrement de sa souveraineté.
Selon le droit international, la neutralité impose des obligations précises aux Etats qui en font l’adoption. En tant qu’Etat neutre, la République autrichienne a effectivement été tenu de respecter entre autres le principe de la non-belligérance, le devoir d’impartialité, la règle de l’abstention ou le devoir de défense et de prévention de l’intégrité territoriale. A la différence de leurs homologues suisses, les hommes politiques autrichiens ont toujours cherché à assouplir certaines des interdictions qu’impliquait le statut de neutre (adhésion à l’ONU en 1955 et au Conseil de l’Europe en 1956).
Rétrospectivement, trois phases d’adaptation de la neutralité se sont succédées en Autriche: la neutralité passive (1955-1970), durant laquelle le gouvernement autrichien s’est abstenu d’influencer la politique internationale; la neutralité active (1970-1983), au cours de laquelle Vienne est devenu un haut lieu de rencontres et de négociations diplomatiques ainsi que le siège de grandes organisations internationales; la neutralité réaliste (1983 à 1995), au terme de laquelle les hommes politiques autrichiens ont pris conscience de l’importance des notions de solidarité et de coopération, qui peuvent parfois être en contradiction avec les exigences de la neutralité.
Avec l’adhésion du pays à l’Union européenne le 1er janvier 1995, l’adaptation de la neutralité autrichienne est apparu comme une étape nécessaire mais non suffisante de l’intégration. Le gouvernement autrichien a estimé dans un premier temps que la neutralité était compatible avec l’intégration européenne. Mais les élites politiques du pays se sont vite aperçues que cette dernière était, au contraire, difficilement conciliable avec la neutralité. En effet, l’intégration européenne repose sur la prise de décisions communes et présume la subséquente perte de souveraineté, condition pourtant indispensable à l’exercice de la neutralité étatique.
Par ailleurs, l’adaptation progressive de la neutralité autrichienne aux développements de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) a réduit le champ d’application de la neutralité à tel point qu’il est difficile aujourd’hui de qualifier l’Autriche de pays neutre. Stratégiquement, la faculté de l’Autriche à adapter son principe de neutralité lui permet aujourd’hui de participer activement à la politique étrangère européenne conformément à ses intérêts et à ses ambitions.
Cependant, les fonctions résiduelles de la neutralité demeurent toujours en vigueur, ce qui place Vienne dans une position délicate au sein de l’UE. Accepter le développement d’une défense commune scellerait définitivement l’abandon de sa neutralité mais s’y opposer discréditerait l’Autriche devant ses partenaires européens et marginaliserait son rôle dans la construction européenne. L’abandon de la neutralité demeure toutefois improbable à court terme: elle bénéficie d’une popularité exceptionnelle auprès de l’opinion publique et reste l’un des symboles majeurs de l’identité nationale autrichienne.
Prise entre européanisation et neutralité, l’Autriche pourra difficilement résoudre dans un avenir proche son dilemme géopolitique. Car à défaut de réformes plus poussées de son armée et d’une augmentation du budget militaire, Vienne ne pourra jamais prétendre au rôle prépondérant qu’elle entend jouer dans la défense européenne. En même temps, le renoncement à la neutralité serait un suicide politique pour le gouvernement en place, la neutralité jouissant toujours d’un large soutien parmi la population.
Le gouvernement autrichien devra vraisemblablement continuer à concilier deux engagements opposés : respecter les souhaits et les valeurs de son opinion publique – dont il tire sa légitimité – tout en poursuivant l’intégration européenne en participant au développement de la PESC et de la PESD…
